Гражданский контроль как условие оптимизации деятельности естественных монополий Головкова Н.С.
Сопредседатель Союза потребителей России,
Председатель Московского общества защиты потребителей,
Действительный член Академии проблем качества
Чего мы ждем от самой естественной монополии – государства? Главная его задача - выработать правила, по которым мы живем, и контролировать безусловное выполнение этих правил.
Практика показывает, что самый лучший закон не будет работать, если он не востребован обществом, если люди не руководствуются его статьями в своей жизни. Закону «О защите прав потребителей» уже 18 лет, и он в гражданском законодательстве самый применяемый огромными массами людей, причем людей, не являющихся специалистами в юриспруденции. Больше того, он пережил уже 5 редакций и продолжает совершенствоваться, регулируя новые и новые реалии нашей повседневной жизни. Почему?
Потому что этот закон с самого начала создавался под контролем гражданского общества. В 1991 году гражданское общество было представлено бурно развивающемся движением в защиту прав потребителей. Юристы этого движения анализировали обращения граждан, соотносили их с практикой подобного регулирования в западных рыночных экономиках и создавали правовые новеллы. Так родился закон. Не в недрах министерств и ведомств (а были попытки подмять его под себя), а прямо из реальной жизни.
И все 5 редакций Закона «О защите прав потребителей» вышли тоже из приемных общественных организаций по защите прав потребителей. Именно эти организации, по большому счету, были и есть самые главные контролеры того, как выполняются нормы закона. Какие статьи работают, а какие не работают и почему, как надо их сформулировать, чтобы нормы закона отвечали главной задаче: защите слабого звена на рынке - потребителя.
Правоприменительная практика общественных потребительских организаций России – это самый настоящий мониторинг эффективности правового регулирования потребительского рынка.
Союз потребителей России ежегодно на протяжении 13 лет проводит анализ нарушений прав потребителей по опросам, проводимым организациями-членами СПРФ.
В январе-феврале 2010 года было опрошено 900 респондентов из 29 регионов России. Такой анализ можно считать вполне репрезентативным, особенно если учесть, что за помощью к нам обращаются люди разных возрастов, рода занятий, образования и уровня доходов.
Из года в год количество обращений граждан за защитой своих прав растет и в общества по защите потребителей, и в органы местного самоуправления, и в Роспотребнадзор.
Однако сам по себе этот рост может говорить, например, о том, что ситуация в том или ином городе стала хуже, а может о том, что люди стали активнее защищать свои права. Поэтому наиболее информативно изменение структуры обращений.
И тут очень четко прослеживаются очевидные тенденции.
В тех отраслях, где налажено рабочее взаимодействие с представителями гражданского общества, где к ним относятся как к партнерам, там снимается напряжение.
Приведу пример по Москве. Юристы Московского общества защиты потребителей на протяжении последних 5 лет, участвуют в работе Государственной арбитражной экспертной комиссии Фонда обязательного медицинского страхования. Там рассматриваются споры между медицинскими учреждениями и пациентами. Споры, как не трудно догадаться, очень непростые, речь идет о неправильных или спорных диагнозах, приведших к тяжелым последствиям.
Первые два года юристам в ходе рассмотрения этих конфликтов постоянно приходилось заниматься чисто просветительской работой - разъяснять нормы и практику применения законов, т.к. решения врачей зачастую ничего общего с законами не имели. А сейчас мы, наконец, увидели подвижки: взаимодействие врачей и юристов привело тому, что подавляющее большинство конфликтов стали разрешаться на досудебном уровне. И общее количество обращений в Московское общество защиты потребителей с жалобами на качество медицинского обслуживания за пять лет снизилось втрое. При этом замечу, что в целом по России по данным опроса СПРФ количество претензий к медикам растет, только за последний год прирост составил 4%.
Я могла бы приводить еще примеры того, как участие специалистов от гражданского общества в решении задач совместно со специалистами, работающими внутри тех или иных отраслей позволяют решать проблемы точнее, избегать ошибок, неизбежных при внутриведомственной узкоспециализированной зашоренности.
Но лучше расскажу об отраслях, которые традиционно не терпят никакого вмешательства со стороны общественности. И, наверное, это совсем не странно, что они за последние три года вошли в пятерку лидеров по количеству жалоб населения.
Остается вне контроля гражданского общества практически вся сфера образования. О нарушениях прав потребителей в этой сфере постоянно информирует власти организация – член СПРФ: Общество потребителей образовательных услуг. Очень активная, даже боевая организация, которая отслеживает и эффективность принимаемых нормативных документов, регулирующих образование, как среднее, так и высшее, участвует в мониторинге вступительных экзаменов в ВУЗах на предмет выявления коррупционности. В работе организации принимают участие профессионалы высшей пробы. Они предупреждали об опасностях введения Единого государственного экзамена при поступлении в ВУЗы еще на стадии его апробации.
Мне попалось открытое письмо В.В.Путину, опубликованное еще в 2004 году – «Нет разрушительным экспериментам в образовании!». Две странички текста о том, чем опасен Единый госэкзамен, а дальше - 5 страниц подписей, среди которых 41 академик и член-корреспондент Российской Академии наук, 21 академик и член-корреспондент Российской Академии образования, заслуженные деятели науки, профессора лучших университетов нашей страны, заслуженные учителя – всего 420 человек. И что? Никаких независимых комиссий, способных проанализировать итоги эксперимента и скорректировать реформу образования – ничего!
Волевым путем введен единый государственный экзамен - ЕГЭ. Обществу говорят, что система тестов хорошо показала себя в США, она, мол, демократична, антикоррупционна, дает доступ в высшему образованию всем слоям населения. А значит и нам такое надо. При этом как-то умалчивается, что система тестов принята не во всех американских высших школах поголовно, а очень избирательно, и чаще всего дополняется написанием эссе, составлением резюме, собеседованием, пройти которое сложнее, чем сдать экзамен. Да и так ли уж была плоха наша система обучения, как ее хотят представить, если большинство программистов Силиконовой долины обучались не в американских средних и высших школах, а в наших, российских, сиречь - отсталых…
В октябре 2010 года Центр проблемного анализа провел исследование: 169 экспертов приняли участие в эксперименте, в котором им предлагалось оценить свои возможности как выпускника школы на поступление в ВУЗ. Им были предложены 30 вопросов по трем профессиональным сферам – экономике, истории и праву. Вопросы были из списка ЕГЭ, а среди экспертов были доктора наук, кандидаты и просто профессионалы именно в одном из этих направлений.
Эксперимент показал, что только 36% от опрошенных участников эксперимента справились с единым государственным экзаменом, набрав не менее 70 баллов. А большинство высокоинтеллектуальных людей с законченным высшим образованием и учеными степенями по итогам экзамена в ВУЗ не поступило.
Каждый может для себя сделать вывод о том, насколько ЕГЭ отражает навыки и умения абитуриентов, помогает или мешает общая эрудиция и профессиональные знания пройти экзамен. От задачи научить мыслить среднее образование сведено к задаче научить запоминать правильные ответы! Это при том, что ошибки в тестах стали притчей во языцех.
Вот в чем кризис – когда общество кричит, а власть не слышит.
Или другое проявление государственного монополизма. Государство постоянно декларирует поддержку малого и среднего бизнеса. А бизнес стонет от дорогих кредитов. Но откуда им быть дешевыми при высокой ставке рефинансирования? До конца апреля 2009 года (самый пик кризисных проявлений!) она была установлена в 13%! После того, как во всех СМИ специалисты чуть не хором стали буквально кричать о том, что ЦБ провоцирует углубление кризиса, ставка начала-таки снижаться, достигнув к середине 2010 года 7, 75%.
Для сравнения: на западе, в странах с углубившимся кризисом, уже в 2008 году государства стали устанавливать ставку рефинансирования в 2-3%, что дало банкам возможность выдавать дешевые кредиты для поддержки реальных секторов экономики, да хоть того же оборота в торговле.
ЦБ – не коммерческая структура, он должен регулировать финансовые потоки, а не зарабатывать прибыль. Однако в нашем законе о ЦБ нет положения, что он отвечает за стабильность экономики. А на западе – записано! Может поэтому ЦБ выгодно раздавать кредиты в другие банки под 10%, а те уже в реальный сектор выдают под 25%, и при этом никто не нарушает закона! Вот только кто в состоянии сейчас отработать такой высокий процент? Значит, берут его, заранее зная, что не намерены возвращать. Тут уже банки кричат о риске невозврата. Круг замкнулся. Но начался-то он со ставки рефинансирования…, то есть с государственной монополии на установление этой ставки.
Зато под лозунгом освобождения бизнеса от чрезмерного контроля со стороны государства отменили практически все рычаги влияния на функционирование потребительского рынка со стороны государственных контролирующих органов. Теперь не только качество – Бог бы с ним! – но и безопасность товаров осталась целиком на совести продавца и изготовителя. Предполагалось, что западная система добровольной сертификации товаров сработает и у нас автоматическим шлагбаумом на пути некачественных и опасных продуктов. А мы на выходе получаем то пельмени с сибирской язвой, то узнаем, как в очередном регионе целая школа или лагерь или детский сад оказываются на больничной койке.
Совесть продлавца – понятие не гуманитарное, а сугубо экономическое, это – ВЫГОДА! На западе выгодно вкладывать средства в проверку качества продукции. Ни один продавец в той же Германии или Швеции не возьмет на реализацию товара, не прошедший ДОБРОВОЛЬНУЮ сертификацию в авторитетном центре. Зачем ему рисковать своим бизнесом, ведь если на его прилавке обнаружат дрянь, он не просто разорится, а никогда не сможет открыть бизнес в той сфере, где проштрафился.
У нас все наоборот: зачем тратиться на обеспечение качества и безопасности, когда никто за руку не ловит – государственным контролирующим органам запретили проверки, это во-первых. А во-вторых, потребителя можно вообще в расчет не брать, пусть попробует доказать, что купил отраву именно моего производства или в моем магазине… А доказал, пусть судится хоть до морковкиного заговенья! На выходе ему вернут 30 рублей за испорченный творог, да 100 рублей за лекарства, ну тысячу в качестве возмещения морального вреда… А если Роспотребнадзор подключится – что еще не факт, скорее всего прокуратура ему в праве проверки откажет, - еще штраф наложат 5 тысяч рублей. Сравнение очевидное: либо в худшем случае раз или два в год придется по суду выложить 6130 рублей, либо самому постоянно тратиться на сертификацию, подтверждающую безопасность, которая стоит тысяч сто на одно только наименование товара!..
Вот и получается, что нарушать закон у нас очень выгодно. А соблюдать его хлопотно и накладно. И пока государство отказывается корректировать эти перекосы, потребитель будет в опасности.
Сейчас ассоциации предпринимателей хотят сломать последний бастион контроля – сделать вне закона проверки общественных объединений потребителей, бомбардируя 45-ю статью Закона «О защите прав потребителей». Очень опасная активность! Свое отношение к этим попыткам высказал Роспотребнадзор, этому был посвящен последний Консультативный совет по защите прав потребителей Роспотребнадзора, итоги которого можно увидеть на сайте службы.
Еще один пример абсолютной закрытости отрасли от любого вмешательства извне – сфера, которая касается каждого из нас: жилищно-коммунальное хозяйство.
По количеству нареканий за все 13 лет опроса СПРФ качество услуг ЖКХ всегда было в пятерке лидеров (всего в опросе 15 позиций). Но за последний год они вышли на второе место – сразу за качеством продуктов питания. О серьезности проблем в этой сфере говорит и то, что эта тема стала главной на заседании Президиума Госсовета.
В Московское общество защиты потребителей в прошлом году больше полутора тысяч обращений были связаны с жалобами на начисление и взыскание задолженностей по коммунальным платежам. Как вы понимаете, настоящие задолженники к нам за защитой не обращаются. Они либо платят, либо не платят, но молчат. А вот добросовестные жильцы вынуждены отпрашиваться с работы, обивать пороги, выстаивать в очередях в Единых расчетных центрах, чтобы после сверки квитанций услышать: это компьютер ошибся, никакой задолженности нет.
Кому-то ведь выгодно, чтобы компьютеры так массово ошибались? Еще как выгодно! Спорить в основном приходят пенсионеры, а работающим некогда стоять в очередях, выяснять, откуда недоимка, проще заплатить и забыть.
Вообще положение жителей многоквартирных домов как потребителей услуг ЖКХ за последнее время значительно ухудшилось. Непрозрачность тарифов, усложненные формулы расчета коммунальных платежей для граждан формируют систему массовых нарушений прав потребителей. Существующая система платежей возлагает на потребителей оплату сумм, которые невозможно проверить, больше того, их оплата не дает потребителю права потребовать доказательств выполнения услуг. Нам предлагают просто поверить, что все начисления корректны, а услуга нам оказана качественная.
В условиях кризиса правительство утвердило предельный прирост коммунальных и иных регулируемых государством тарифов – 25%. Мы помним, как в начале года президент одернул руководителей регионов, где коммунальщики превысили этот предельный уровень, что вызвало резкое недовольство населения. После окрика все быстренько подравнялись.
Но почему бы не вспомнить, откуда взялась эта цифра – 25%? Это была мера, призванная в условиях кризиса сдерживать аппетиты продавцов ресурсов и тем самым контролировать инфляцию.
В прошлом году по данным Росстата индекс потребительских цен в стране составил 8.8%. А на 2011 год предполагается его снижение до 6.5%. И в то же самое время рост тарифов ЖКХ, спускаемый федеральными властями в следующем году составит 13%! То есть цены, устанавливаемые государством, растут в разы быстрее цен, формируемых рынком! Получается, что от бизнеса, от рыночных цен государство ждет куда большей сдержанности, чем позволяет себе в ипостаси естественных монополий. А сама мера, призванная сдерживать инфляцию, превращается в мощный маховик для ее раскрута.
Мы часто слышим, что в России этот кризис не совсем такой, как на западе. И действительно: общий для всех спад производства и безработица у нас сочетаются с беспрецедентным ростом потребительских цен, что снижает уровень жизни населения. Конечно же, отчасти это плата за прежний необоснованно высокий курс рубля.
Но также это и результат решений органов власти о резком повышении регулируемых государством тарифов - на электроэнергию, газ, воду, транспорт, услуги связи и другие монопольные сферы, которые ложатся бременем на все, что создается и что оплачивается из кармана конечного потребителя. Именно поэтому гражданское общество требует: расчеты регулируемых тарифов должны обрести публичность.
Наш кризис – не столько часть мирового, сколько проявление нашего собственного системного кризиса, суть которого состоит в росте без развития!
На западе это кризис перепроизводства. У нас - кризис неправильного финансирования без развития конкурентных производств.
А любое развитие невозможно без тесного взаимодействия трех составляющих - власти , бизнеса, гражданского общества. Именно это взаимодействие и является внутренним источником, способным выработать меры выхода из кризиса и дать силу для долгосрочной стратегии развития.
Движение в защиту прав потребителей стало всемирным, когда ЮНЕСКО разработало документ под названием «Руководящие принципы по защите прав потребителей». И государства, подписавшие этот документ, обязались гарантировать соблюдение этих базовых прав – через создание соответствующего законодательства и контроль за его выполнением. Россия тоже подписала этот документ. Суть этих руководящих принципов очень проста: там отражены основные, базовые права потребителей. Право на выбор. Право на информацию. Право на безопасность. Право быть услышанным. Право на объединения для защиты и представительства интересов потребителей.
Вот так еще в 1965 году были сформулированы и функции, и методы гражданского контроля. И они отнюдь не устарели.
| 
