Общественная защита потребителей: ее роль, состояние, проблемы, предложения по развитию
Тезисы доклада председателя Союза потребителей Российской Федерации П.Б.Шелища на заседании Консультативного совета по защите прав потребителей Роспотребнадзора 23 декабря 2020 г., приуроченном к 30-летию СПРФ
22 декабря Союзу потребителей Российской Федерации исполнилось 30 лет. СПРФ - старейшая общероссийская общественная организация. Из 48 региональных обществ - учредителей Союза до сего дня сохранились только 16, тем не менее сейчас в составе СПРФ более 80 организаций, что, на наш взгляд, свидетельствует о востребованности Союза.
Первые общества потребителей возникли по инициативе граждан в то время, когда не было ни законодательства о защите прав потребителей, ни органов власти, уполномоченных обеспечивать соблюдение этих прав и помогать потребителям восстанавливать нарушенные права. И закон, и эти органы создавались на наших глазах и с нашим активным участием.
Но главное – на протяжении двух десятилетий наши местные организации удовлетворяли очень большую часть потребности граждан в правовой, а в ряде регионов и в экспертной поддержке. За три десятилетия организации - члены СПРФ по обращениям потребителей провели свыше 5 млн консультаций и 250 тыс. экспертиз, составили 600 тысяч претензий и исковых заявлений, выиграли для потребителей около 70 тысяч исков на сумму свыше 2 млрд руб. И оппонировали региональным и местным властям, когда их решения явно противоречили интересам потребителей.
А на федеральном уровне СПРФ не только стоял у истоков российского потребительского законодательства, но все 30 лет активно участвовал и продолжает участвовать в его совершенствовании и в развитии национальной системы защиты прав потребителей.
Однако сейчас не лучший период нашей истории. За последние 8 лет состав СПРФ сократился в полтора раза, многие организации делают намного меньше, чем в былые годы, а некоторые и вовсе прекращают работу вследствие неуклонного сокращения числа обращений к ним потребителей. отчасти освоивших самостоятельную защиту своих нарушенных прав, отчасти перехватываемых коммерческими юристами, значительная часть которых вводят потребителей в заблуждение, усугубляя их проблемы. Условия пандемии коронавируса ускорили сокращение спроса, доведя его до уровня в 10 раз ниже, чем в начале нынешнего десятилетия.
Между тем, масштабы нарушений прав потребителей, хоть они и сократились за 30 лет, остаются весьма значительными и не позволяют ослаблять национальную систему защиты прав потребителей, в том числе и ее общественную ветвь, роль которой нам предстоит обсудить на этом заседании. В чем же мы видим эту роль?
На региональном и местном уровне это прежде всего оказание правовой и экспертной помощи потребителям, общественный контроль соблюдения прав потребителей, их просвещение и распространение важной для них информации, представление их интересов перед соответствующими органами власти. Однако общественный контроль подавляющим большинством организаций уже давно прекращен или сведен к минимуму, а серьезная просветительская работа требует ресурсов, которыми они не располагают. Представительские же возможности наших коллег в регионах зависят от того, насколько серьезно относятся к этому первые лица.
На федеральном уровне это прежде всего представление и продвижение интересов потребителей перед органами власти и предпринимательскими объединениями, что и рассматривается как главная задача председателя и совета СПРФ, наряду с поддержкой членов Союза и развитием общественного потребительского движения. Образцом осуществления представительской роли подобной организации является для нас системное взаимодействие союзов потребителей стран ЕС с органами власти своих государств, Европарламентом, Еврокомиссией и ведущими международными организациями. К сожалению, от такого образца мы еще очень далеки. Два заседания президиума Госсовета по нашей тематике имели важное значение, но порожденные ими волны затухали в течение года, максимум двух, и это не вина людей, а свойство системы управления. Считаем необходимым создать постоянно действующий консультативный орган по обеспечению и защите прав потребителей при Президенте Российской Федерации.
Представители СПРФ работали в общественных и консультативных советах при Роспотребнадзоре, Банке России, Минпромторге, Минздраве и Минтрансе, в советах потребителей при госкорпорациях, комиссии РСПП, совете ТПП РФ по вопросам потребительского рынка, Межотраслевом экспертном совете по развитию потребительского рынка и его Комиссии по применению Кодекса добросовестных практик взаимоотношений между торговыми сетями и поставщиками потребительских товаров (КДП).
По инициативе СПРФ в 2016 г. был создан экспертный совет по регулированию потребительского рынка и защите прав потребителей при комитете по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы, Союз представлен в нем координатором и 4 членами. Совет регулярно обсуждал на своих заседаниях проекты законодательных актов, затрагивающих интересы потребителей.
Важнейшим среди них был законопроект «О внесении изменений в Закон РФ «О защите прав потребителей», подготовленный с участием СПРФ, одобренный Экспертным советом и в декабре 2019 г. внесенный в Государственную Думу группой депутатов. К сожалению, этот законопроект, поддержанный предпринимательскими союзами и правительственной рабочей группой по реализации регуляторной гильотины в торговле и защите прав потребителей, не получил поддержки правительства, что остановило его продвижение. Между тем, этот проект открывал возможности:
формирования ценностей, знаний и навыков рационального выбора, приобретения и использования товаров и услуг в системе школьного образования путем включения соответствующих медико-биологических, физико-химических, товароведческих, финансово-экономических, правовых и обществоведческих знаний в федеральные государственные образовательные стандарты, требования и программы по основным предметам среднего образования;
формирования финансовой базы национальной системы защиты прав потребителей за счет штрафов, налагаемых судами на ответчиков за отказ от добровольного удовлетворения законного требования потребителя и, одновременно, устранения негативной мотивации потребителей по отношению к внесудебному удовлетворению их претензий, обусловленной сложившейся судебной практикой взыскания этого штрафа в их пользу;
защиты потребителей от предложения юридических и экспертных услуг заведомо ненадлежащего качества со стороны недобросовестных и/или недостаточно компетентных лиц путем введения профессионально-общественной аттестации лиц, предлагающих такие услуги;
наделения потребителей, заключивших договор купли-продажи или договор на выполнение работы (оказание услуги) посредством сети Интернет, правом направлять претензии тем же способом, каким был заключен соответствующий договор;
установления обязанности исполнителя работы или услуги при наличии спора о наличии и/или причинах возникновения недостатков выполненной работы или оказанной услуги провести за свой счет соответствующую экспертизу, и др.
В целях массового просвещения потребителей в 2012 – 2019 гг. были подготовлены книги, изданные редакцией «Российской газеты»: «Права потребителя: как их защитить в конкретных жизненных ситуациях» (дважды переиздавалась) и «Права потребителя в мире финансов» в двух частях: «Что нужно знать плательщику, вкладчику, заемщику» и «Что нужно знать страхователю, должнику и каждому, кто рассчитывает на помощь», содержащие разъяснения и советы потребителям финансовых услуг, а также предложения СПРФ по развитию законодательства и правоприменительной практики в этой сфере. Последняя книга недавно рекомендована в качестве учебного пособия.
В 2019 году СПРФ выиграл конкурс Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), на выполнение НИР по теме «Исследование международного опыта и практики в сфере защиты прав потребителей, разработка концептуальных и методических основ внедрения и реализации национальной (региональной) программы по защите прав потребителей, создания механизмов внесудебного урегулирования потребительских споров, в том числе трансграничных, правовой поддержки потребителей».
По результатам НИР ЕЭК одобрила разработанные нами проекты нескольких Рекомендаций ЕЭК в адрес государств – членов ЕАЭС, в том числе по разработке и реализации национальных программ по защите прав потребителей и региональной программы защиты прав потребителей на территории ЕАЭС, по внесудебному урегулированию потребительских споров на основе онлайн-платформ, по стандартизации процедур оказания правовой помощи потребителям, а также по созданию кодексов ответственной деловой практики предпринимателей в отношениях с потребителями. В октябре с.г. предложенный нами проект такого кодекса одобрило Бюро президиума РСПП, а в декабре с.г. Консультативный совет по защите прав потребителей государств – участников СНГ рекомендовал его для использования в этих государствах.
За 30 лет СПРФ провел около 20 конференций, последняя, отчетно-выборная, прошла 21 ноября 2019 года. На ней была принята резолюция «О приоритетных задачах обеспечения и защиты прав российских потребителей», выражающая наше понимание приоритетных задач государства и гражданского общества по обеспечению и защите прав потребителей в России. Резолюция включает следующие призывы и предложения:
Обеспечить всем гражданам России, независимо от их экономического положения, доступ к потребительским благам первой жизненной необходимости, как того требуют статья 7 Конституции, определяющая Российскую Федерацию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Для этого нужно обеспечить полномасштабную реализацию и последующее расширение «замороженного» проекта Минпромторга по субсидированию части расходов самых бедных семей с детьми на отечественные продукты из ассортимента здорового питания. До сих пор эта эффективная форма адресной помощи самым нуждающимся не реализуется в России во-многом из-за трудностей ее администрирования. Мы предлагаем немедленно применить ее к 3 млн российских семей, доходы которых уже позволили признать их получателями жилищных субсидий.
Важным негосударственным механизмом улучшения питания нуждающихся граждан может стать продуктовая благотворительность, масштабы которой в России сейчас крайне незначительны. Мы предлагаем устранить содержащиеся в Налоговом кодексе препятствия для передачи торговыми сетями и производителями продовольствия благотворительным организациям той части продуктов с приближающимся к истечению сроком годности, которая с высокой вероятностью не будет ими продана, но может быть своевременно употреблена в пищу малообеспеченными гражданами.
Потребительскими благами первейшей жизненной необходимости в определенных обстоятельствах становятся лекарства. Но не всегда у потребителя есть средства на их приобретение. Мы предлагаем включить в программы ОМС обязательное лекарственное страхование граждан с низкими доходами.
В ситуациях, когда под угрозой оказались жизнь, здоровье или свобода, самым остро и срочно необходимым потребительским благом могут стать деньги. В таких ситуациях их нередко находят в микрофинансовых организациях или у нелегальных ростовщиков, обрекая себя на длительную финансовую кабалу и неподъемные расходы. Мы предлагаем для таких случаев государству создавать механизмы оперативного льготного кредитования граждан в связи с неотложной жизненной необходимостью по представлениям служб социальной защиты
А гражданам мы рекомендуем объединяться по месту жительства или по месту работы в кредитные потребительские кооперативы, способные без внешней помощи удовлетворять срочную потребность в деньгах людей, попавших в трудную жизненную ситуацию.
Мы призывали органы власти субъектов федерации включать в региональные программы задачу обеспечения за счет бюджетов доступности защиты своих потребительских прав для тех потребителей, кто не способен ни защитить их самостоятельно. ни оплатить необходимые для этого услуги специалистов.
Не увидев этого в региональных программах, мы теперь призываем правительство России создать в регионах сеть аттестованных Роспотребнадзором исполнителей услуг, безвозмездно предоставляемых социально уязвимым категориям потребителей во исполнение государственного заказа на их консультирование, проведение для них экспертиз, подготовку претензий и исков, при необходимости участие в судебных делах. Наши организации готовы претендовать на выполнение такой работы.
Критическое значение для потребителей и для общественной ветви национальной системы защиты прав потребителей приобрело массовое неисполнение судебных решений в пользу потребителей. Для противодействия этому явлению мы предлагаем создать государственный реестр юридических лиц и ИП, не исполняющих такие судебные решения, расширить практику принятия судами обеспечительных мер по потребительским искам, активно применять к руководителям таких лиц дисквалификацию, разрешить осуществлять такие взыскания по поручениям потребителей общественным объединениям потребителей.
Риски неисполнения судебных решений, длительность и затратность судебного разрешения потребительских споров побуждают нас к поиску механизмов их внесудебного урегулирования. Мы предложили отраслевым союзам продавцов и изготовителей товаров и исполнителей услуг для потребителей создавать совместно с нами онлайн-площадки, на которых такие споры разрешались бы справедливо и эффективно на основе доверия сторон к компетентности и независимости экспертов и арбитров. Сейчас мы завершаем пилотный проект создания такой площадки для направления претензий и разрешения споров с интернет-продавцами совместно с Ассоциацией компаний интернет-торговли. Об этом подробнее расскажет здесь сопредседатель СПРФ по цифровой сфере А.В.Койтов.
Поскольку справедливое разрешение потребительских споров в определяющей мере зависит от экспертизы, необходимо повышать доступность профессиональных экспертных услуг и качество экспертной деятельности. О роли и проблемах потребительской экспертизы и о том, что мы делаем для ее развития, здесь расскажет сопредседатель СПРФ по экспертной работе Е.Б.Козьякова.
В 2012 году мы впервые предложили на заседании президиума Госсовета разработать и принять Потребительский кодекс (Кодекс о правах потребителей) как акт, не только кодифицирующий действующие нормы законодательства о правах потребителей и вытекающих из них обязанностях их контрагентов, но и восполняющий правовые лакуны законодательства, в том числе в части определения существенных условий договоров на все виды массовых услуг, без чего не остановить массовые злоупотребления принципом свободы договора со стороны их исполнителей. Мы призываем Роспотребнадзор кардинально ускорить работу в этом направлении и готовы всячески этому содействовать.
Мы видим сейчас преимущественно формально-бюрократическую реакцию на поручение Президента о разработке региональных программ защиты прав потребителей и полагаем, что в ближайшие годы эти программы продемонстрирует свою неэффективность, обострив вопрос о создании национальной программы, в том числе и как базы для региональных программ. Поэтому мы призываем Роспотребнадзор приступить к обсуждению методологии такой программы и предлагаем положить в ее основу универсальную риск-ориентированную модель развития национальной системы защиты прав потребителей, охватывающую все ее функции, ветви и уровни.
Мы уверены, что высокая защищенность потребителей – не следствие, а необходимое условие эффективной экономики и справедливого общества. Поэтому в преддверии выборов в Государственную Думу и региональные законодательные органы мы призываем политические партии и активистов, готовящихся к участию в них, в предвыборных программах выражать свое отношение к правам и интересам потребителей и предлагаемым нами приоритетам государственной политики в этой сфере. И мы будем добиваться, чтобы роль потребителей в подготовке и принятии решений органов власти и бизнеса, затрагивающих их права и интересы, неуклонно повышалась. | 
