Главная / Пресс-центр / Издания СПРФ / Вестник / Вестник Союза потребителей №6 /

На пути к устойчивой системе: опыт городов и регионов

доклад П.Б.Шелища на конференции в Минэкономразвития в ноябре 2008 г.

Гражданские организации в сфере потребления товаров и услуг в России зарождались в конце 1980-х годов в условиях тотальной монополии государства на производство и распределение всех потребительских благ, массового недовольства населения их дефицитом, низким качеством и своим бесправием перед продавцами и исполнителями услуг, низкого уровня правовой и товароведческой культуры потребителей. Основными нашими целями в те годы были переход к рыночной экономике, формирование у потребителей правового сознания и создание устойчивой государственно-общественной системы защиты прав потребителей.

Первая цель была в основном достигнута к середине 1990-х годов, однако до сих пор высокая доля монопольных секторов, распространенность и безнаказанность картельных соглашений и фактов недобросовестной конкуренции остаются главным источником потребительских проблем. В результате, по данным опросов Союза потребителей России, на потребительском рынке с нарушениями своих прав хотя бы раз за год (в среднем — трижды) сталкиваются 80 процентов потребителей. Вряд ли есть такая сфера, где права граждан нарушаются чаще и им причиняется больший материальный и моральный вред.

О реализации второй цели можно судить по данным тех же ежегодных опросов, приведенным в Докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2008 году (см.предыдущий материал). Однако в последние годы рост долей потребителей, знающих свои права, защищающих их, добивающихся при этом успеха, существенно замедлился, потому что в числе совсем не просвещенных и не активных потребителей остались в основном представители социально слабых слоев населения, нуждающихся в государственной поддержке, в том числе и правовой.

Рост правосознания потребителей при крайней неразвитости государственной и муниципальной правозащитной инфраструктуры сопровождался очень существенным повышением востребованности гражданских институтов, существующих в этой сфере. Число обращений граждан в региональные общества потребителей с конца 1990-х годов выросло втрое1, но в последние годы этот рост замедлился, в определенной мере повторяя динамику правосознания потребителей. Одновременно замедлялось и развитие гражданских институтов защиты потребителей.

В последние годы эффективные новые потребительские организации появляются очень редко, развитие многих действующих организаций остановилось: не получая внешней поддержки, они с трудом поддерживают существование, выполняя минимум своих уставных обязанностей.

При этом почти половина руководителей потребительских организаций отмечают давление на них со стороны бизнеса, по одной трети — давление со стороны правоохранительных органов и местных властей. Заметно тормозит развитие потребительского движения и негативно влияет на общественное отношение к нему распространение псевдопотребительских организаций, вымогающих у предпринимателей деньги под угрозой передачи сведений о нарушениях с их стороны в надзорные органы либо навязывающих потребителям свои услуги по реализации более сложных и дорогих способов защиты нарушенных прав, чем это необходимо. Ясно, что подобное возможно прежде всего благодаря отсутствию эффективной системы удовлетворения важной общественной потребности.

Таким образом, перспективы общественного потребительского движения как важнейшего гражданского института в рассматриваемой сфере сейчас прямо зависят от реализации третьей из его базовых целей — создания устойчивой системы защиты потребительских прав. При отсутствии такой системы гражданские организации выступают в качестве ее паллиатива и одновременно в качестве «раздражителя» органов власти, подталкивающего их к ее созданию. После создания системы они могут стать (а могут и не стать) ее важными элементами, потенциально сохраняя свою критическую функцию по отношению к системе в целом. Как показывает опыт, в тех регионах и городах, где началось формирование такой системы, именно гражданские организации оказывались инициаторами и модераторами этого процесса, основной механизм которого — разработка, продвижение и реализация целевых программ защиты прав потребителей.

Первые такие программы появились еще в 1992 году на родине общественного потребительского движения — в Санкт-Петербурге. Именно тогда правительство города утвердило две программы (бесплатной правовой помощи малоимущим потребителям и создания электронной базы учета потребительских претензий к качеству товаров и услуг), а Ленсовет проголосовал за их финансирование за счет средств городского бюджета. Эти программы вполне успешно выполнялись, прежде всего, городским обществом потребителей и могли бы стать ключевыми фрагментами городской системы защиты прав потребителей. Однако ни экономическая конъюнктура середины 1990-х годов (дефицит всех бюджетов), ни политическая (обострение борьбы и ослабление органов власти) этому не благоприятствовали, и петербургский опыт не получил не только распространения в стране, но и продолжения в городе.

Потребовалось почти 15 лет и кардинальное изменение экономической и политической ситуации в стране, чтобы идеология формирования на основе целевых программ системы защиты прав потребителей там, где и происходит основная часть процессов потребления — в городах и регионах, обрела новую жизнь. Первая в России программа была разработана и принята областным законом 19 ноября 2007 г. в Ростовской области, где наиболее высокая в стране концентрация активных общественных потребительских организаций. Следующими были г. Астрахань (программа утверждена решением городской Думы 29 ноября 2007 г.) и Санкт-Петербург, где целевая программа была утверждена правительством города 11 декабря 2007 г. в форме раздела Плана мероприятий по развитию потребительского рынка. 6 октября 2008 г. региональная программа защиты прав потребителей была утверждена правительством Республики Башкортостане. К настоящему времени проекты таких программ подготовлены в Якутии, Краснодарском крае и ряде других регионов и городов.

Рассмотрим на примере Ростовской области цели и задачи программного механизма защиты прав потребителей, его содержание и первые результаты использования. Областная целевая программа «Защита прав потребителей в Ростовской области» рассчитана на 2008-2010 годы и предусматривает финансирование из областного бюджета в объёме 30 миллионов рублей (по 10 миллионов ежегодно). Целью Программы определено создание в области условий для эффективной защиты установленных законодательством прав потребителей. Основные задачи, как они изложены в паспорте программы:

  1. Формирование системы обеспечения эффективной и доступной защиты прав потребителей в Ростовской области.
  2. Содействие повышению правовой грамотности и информированности населения области в вопросах защиты прав потребителей, формирование навыков рационального потребительского поведения.
  3. Повышение уровня правовой грамотности хозяйствующих субъектов, работающих на потребительском рынке области.
  4. Обеспечение защиты населения области от недоброкачественных товаров (работ, услуг), в т.ч. посредством проведения сравнительных исследований и независимых потребительских экспертиз.
  5. Содействие органам местного самоуправления в Ростовской области в решении задач по защите прав потребителей.
  6. Стимулирование повышения качества продукции, товаров (работ, услуг), предоставляемых на потребительском рынке области.
  7. Развитие системы подготовки и повышения квалификации кадров, работающих в системе защиты прав потребителей.
  8. Поддержка общественных организаций, осуществляющих деятельность по обеспечению защиты прав потребителей в Ростовской области.


Ожидаемые конечные результаты реализации программы:

  • Уменьшение количества нарушений законодательства Российской Федерации в сфере потребительского рынка, связанных с незнанием предпринимателями, производителями, потребителями требований законодательных, нормативно-правовых актов Российской Федерации и Ростовской области на 10%;
  • Увеличение доли потребительских споров, разрешаемых в досудебном порядке, на 20%;
  • Повышение уровня правовой грамотности, информированности потребителей о потребительских свойствах товаров (работ, услуг), в том числе об изменениях в реформируемых секторах потребительского рынка (жилищнокоммунальное хозяйство, образование, медицинские услуги и др.);
  • Повышение уровня доступности информации о товарах (работах, услугах), необходимой потребителям для реализации предоставленных им законодательством прав;
  • Стимулирование повышения качества товаров (работ, услуг), предоставляемых на потребительском рынке области;
  • Повышение уровня доступности и оперативности защиты нарушенных прав потребителей;
  • Повышение активности и эффективности деятельности общественных организаций потребителей.


Программа включает четыре раздела:

  1. Нормативно-правовое и организационное обеспечение;
  2. Просвещение и информирование потребителей;
  3. Профилактика и пресечение правонарушений в сфере защиты прав потребителей;
  4. Кадровое обеспечение защиты прав потребителей.


После принятия областной программы во всех муниципальных образованиях области были разработаны и утверждены мероприятия, направленные на обеспечение ее выполнения, а в городах Азове, Таганроге, Волгодонске, Белокалитвинском и Неклиновском районах области приняты муниципальные программы, предусматривающие финансирование из местных бюджетов.

Уже в 2008 году — первом году реализации программы в ее рамках изданы наглядные информационные материалы и методические пособия, освещающие вопросы защиты прав потребителей при получении платных медицинских, образовательных, гостиничных, бытовых услуг, услуг в сфере «долевого» строительства, общественного питания и др. По этим темам проводились конференции и другие публичные обсуждения, которые широко освещались средствами массовой информации.

Наиболее важным событием первого программного года можно считать открытие 8 общественных приемных для населения на базе действующих общественных организаций по защите прав потребителей. Здесь граждане, и в первую очередь, могут получить бесплатную кон-сультацию, а социально незащищенные потребители — и иную юридическую помощь. Такие общественные приемные действуют теперь в г.г. Волгодонске, Азове, Гуково, Шахтах, КаменскеШахтинском, а также Белокалитвинском, Целинском и Зимовниковском районах.

«Программный» статус общественных приемных существенно облегчает их базовым общественным организациям достижение одного из ожидаемых конечных результатов программы, очень важного для уже пострадавших потребителей, — возможности решать споры с продавцами или исполнителями услуг в досудебном порядке. Здесь видится важный элемент контура социального партнерства потребителей и предпринимателей под патронажем органов власти, когда последние уже самим включением этого вопроса в областную программу и контролем за его решением явно усиливают позиции потребителей в их спорах с заведомо более сильной стороной на потребительском рынке — предпринимателями. Другим важным элементом этого контура является задача повышения уровня правовой грамотности предпринимателей, работающих на потребительском рынке, которую органы власти ставят и финансируют, а общественные потребительские организации активно участвуют в решении. Так, Министерством экономики области были организованы зональные семинары для руководителей и специалистов хозяйствующих субъектов потребительского рынка, участникам которых разъяснялись порядок практического применения отдельных положений Закона о защите прав потребителей, возможности разрешения конфликтных ситуаций с потребителями, порядок досудебного рассмотрения претензий, приводились примеры судебной практики по потребительским делам. В семинарах приняли участие свыше 1000 человек из 11 городов и 18 районов области.

Наибольший эффект потребительское просвещение дает, когда оно направлено на учащуюся молодежь. В соответствии с Программой для школьников, учащихся средних специальных учебных заведений, студентов разработаны специальные образовательные программы, учебно-методические комплексы, включающие учебные видеофильмы, по основам защиты прав потребителей, освоение которых должно помочь не только повышению уровня правовой грамотности молодых людей, но и формированию у них высокой культуры потребления. С 2008 года обучение основам потребительских знаний началось в 40 школах области, 14 средних специальных учебных заведениях и 6 высших учебных заведениях. Всего в этом году по программе должны обучиться более 5 тысяч человек.

В соответствии с Программой для жителей области создана также телефонная «горячая линия» с многоканальной связью, по которой любой желающий может получить бесплатную юридическую консультацию, а также информацию об адресах, телефонах и компетенции государственных, муниципальных и общественных структур, осуществляющих защиту прав потребителей.

В рамках Программы создан информационный портал по потребительской тематике. В него вошел, в частности, банк судебных решений по потребительским спорам, который размещен в сети Интернет на сайте www.zppdon.ru. Такой банк не только помогает потребителям правильно составить иск, а судьям — до принятия решения ознакомиться с судебной практикой по подобным делам, но и может уберечь предпринимателей — ответчиков по заведомо проигрышным для них делам от напрасных судебных расходов и последующих штрафов за отказ добровольно исполнить законное требование потребителя.

Там же размещена необходимая контактная информация, имеются странички по всем городам и районам области с информацией о деятельности муниципальных образований и общественных организаций в этой сфере, представлены образцы для составления потребителями претензий, исковых заявлений и пр.

Информационный портал позволяет обеспечить эффективное взаимодействие участников потребительского рынка, в том числе, подразделений и служб органов власти всех уровней, отвечающих за его регулирование и контроль, на основе автоматизации обмена информационными ресурсами, открытости доступа к имеющейся информации.

Программой предусмотрено и использование социальной рекламы, которая призвана пробудить или усилить интерес как всего населения, так и предпринимателей к правам потребителей, их типичным нарушениям и эффективным методам защиты.

Значительные суммы выделяются Программой на финансирование независимой потребительской экспертизы в целях выявления совместно с надзорными и правоохранительными органами опасных, фальсифицированных и контрафактных товаров, реализуемых в торговой сети, а также сравнительных исследований качества конкурирующих между собой товаров. В 2008 году по этому направлению Программы проводилась экспертиза молочной, мясной, рыбной продукции, минеральной воды, безалкогольных напитков, подсолнечного масла, хлеба, фасованных круп, муки, яиц и полуфабрикатов, а также детских игрушек, бельевых и хлопчатобумажных изделий, кожаной обуви, парфюмерно-косметической продукции. По результатам экспертиз надзорные органы пресекали реализацию товаров, опасных для здоровья потребителя или для его кошелька. Результаты сравнительных исследований направлялись местным предприятиям-производителям, которые могли использовать их для повышения качества выпускаемой продукции.

Последствием публикации результатов таких экспертиз и исследований для некоторых предприятий-производителей стало сокращение объёмов продаж. Одна из крупнейших мясоперерабатывающих компаний, в состав которой входит такое предприятие, поначалу не признала объективность обнародованной информации, но после детального ознакомления с процедурами получения непонравившихся результатов обещала повысить качество выпускаемой продукции. Это один из примеров значения Программы не только в плане социальной защиты населения, но и для обеспечения эффективной работы пресловутой «невидимой руки» рынка, которая остается слепой, когда потребитель не имеет достоверной информации о предлагаемых ему товарах.

Предусмотрены Программой и соревновательные стимулы в виде региональных рейтинговых конкурсов, которые проводились в области в течение всего года и широко освещались средствами массовой информации.

Для оценки эффективности действующей в области системы защиты прав потребителей в рамках Программы проведены социологические опросы. Изучалась защищенность потребителей в сфере оказания платных медицинских услуг, платных образовательных услуг, услуг жилищнокоммунального хозяйства, при приобретении товаров ненадлежащего качества, оценивались эффективность работы в этой сфере органов местного самоуправления, областных и федеральных органов власти, состояние общественных организаций, уровень гражданской активности населения.

Астраханская городская программа готовилась на основе ростовской областной путем, прежде всего, сокращения состава мероприятий до того минимума, дальнейшее уменьшение которого поставило бы под вопрос реальность достижения программных целей. Такой путь диктовался заданным лимитом финансирования программы, в 25 раз меньшим, чем в Ростовской области. Поскольку бюджетный дефицит характерен для большинства местных и региональных бюджетов, стоит описать, как распределяются в Астраханской программе 400 тыс. бюджетных рублей, запланированные на ежегодное финансирование программы в течение 2008 — 2010 гг. Половина этих средств здесь направляется на потребительское просвещение и образование, четверть — на проведение экспертиз соответствия потребительских характеристик товаров объвленным производителем, От 70 до 50 тыс. руб. из оставшихся 100 тыс. намечено ежегодно направлять на обеспечение работы консультационных пунктов и горячих линий, остальное пойдет на создание банка данных о некачественных товарах и услугах и на подготовку исков в интересах низкодоходных потребителей.

В Санкт-Петербурге программа была принята в форме раздела Плана мероприятий по развитию потребительского рынка на 2008 — 2011 годы, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга 11 декабря 2007 г. План состоит из пяти разделов:

  1. Обеспечение выполнения нормативов стандартов проживания в Санкт-Петербурге в области потребительского рынка,
  2. Осуществление мероприятий по развитию рынка товаров и услуг Санкт-Петербурга,
  3. Реализация мер по развитию социально ориентированного обслуживания населения в Санкт-Петербурге в сфере потребительского рынка,
  4. Осуществление мероприятий по повышению эффективности защиты прав потребителей,
  5. Содействие обеспечению кадрами организаций сферы потребительского рынка Санкт-Петербурга.


Хотя защита прав потребителей присутствует в названии лишь одного раздела, легко увидеть уже из названий других, что все они прямо направлены на интересы потребителей: на большую территориальную доступность для них товаров и услуг (раздел 1), на повышение разнообразия рыночных предложений и усиление конкуренции производителей и продавцов товаров, исполнителей работ и услуг (раздел 2), на удовлетворение нужд наиболее слабых потребителей — инвалидов, ветеранов и др. (раздел 3), на обеспечение более высокого уровня обслуживания (раздел 5).

Что касается раздела 4, то в нем, помимо возлагаемых на орган исполнительной власти постоянного мониторинга обращений граждан, взаимодействия с общественными потребительскими организациями и органами госнадзора и стимулирования добровольной сертификации продукции, предусмотрены мероприятия по трем основным направлениям: по правовой помощи потребителям, по информационнопросветительской работе и по оценке качества продукции (потребительской экспертизе). Стоит отметить, что петербургская программа ставит, причем на первое место, задачу организации взаимодействия городского органа управления, ответственного за защиту прав потребителей, с профильными общественными объединениями и территориальными органами федеральных надзорных ведомств. О реализации этой установки, весьма важной для достижения целей программы, говорить пока рано, однако уже есть информация о нежелании федеральных надзоров реально работать в рамках региональной программы там, где задача организации взаимодействия с ними перед городским органом — оператором программы не поставлена.

При значительно более простой по сравнению с региональной целевой программой форме и процедуре утверждения раздела Плана петербургский механизм обеспечен финансированием, в разы большим, чем ростовский (как в абсолютном выражении, так и на душу населения региона). На 4 года предусмотрено выделение почти 174 млн. руб., в том числе в первом году реализации (2008-м) — 37570 тыс. руб. К сожалению, в отличие от Ростовской области в Санкт-Петербурге конкурсы на право выполнения городского госзаказа в рамках этого раздела Плана прошли только в ноябре, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Можно надеяться, что эти издержки первопроходства городские власти преодолеют уже в следующем году.

Основные риски программного механизма развития институтов гражданского общества и социального партнерства в области защиты прав потребителей связаны с недофинансированием либо секвестированием таких программ. Исторический эксперимент по реализации целевой программы защиты прав потребителей вообще без программного финансирования ставит сейчас Башкортостан, где недавно была принята республиканская программа по образцу ростовской, но вообще без финансирования (как сказано в ее разделе «ресурсное обеспечение программы» — за счет организаций участников.

Вероятность урезания финансирования программ резко возрастает в условиях экономического кризиса. Между тем, кризис делает эти программы еще более актуальными, потому что при сокращении доходов населения, которым чреват кризис, всякий материальный ущерб в результате нарушения потребительских прав становится еще более болезненным для человека, а невозможность восстановить нарушенные права воспринимается как вина власти, не способной защитить граждан от произвола. К тому же просвещение потребителей, начиная со школьной скамьи и до седых волос, может помочь им более рационально, а значит экономно вести себя на рынке, избегая переплат и ненужных приобретений.

Еще один фактор риска — это монополизация государственного или муниципального заказа в рамках таких программ, которая, если ее допустить, неизбежно приведет к ухудшению качества оказываемых потребителям услуг и нерациональному расходованию бюджетных средств. Поэтому важно стимулировать появление новых претендентов и поддерживать определенный уровень конкуренции, в том числе между гражданскими организациями, работающими в этой сфере.

Третий фактор риска возникнет, если опыт разработки и реализации региональных и муниципальных программ в течение длительного времени не будет обобщаться и распространяться. Уровень и характер защищенности потребителей в разных регионах и городах в таком случае неизбежно станет разным, что вряд ли приемлемо. К тому же значительная часть товаров и услуг, в том числе и таких, к которым имеются массовые претензии потребителей, циркулирует не на региональных, а на общероссийском рынке, и не эффективно защищать от них граждан в каждом регионе отдельно. Поэтому наряду с региональными и муниципальными программами со временем должна быть создана и национальная программа защиты прав потребителей, которая в совокупности с вышеназванными программами образует завершенную систему, и в этой системе институты гражданского общества и социальное партнерство займут свое достойное место.

Пресс-центр

  

Петр Шелищ отвечает потребителям

  

Ваше право

Рубрика «Ваше право» выходила в эфире телеканала «Столица» с января 2008 по март 2011 года и была частью программы «Народный контроль».

«Ваше право» призвано помогать гражданам защищать их интересы от произвола и бездействия чиновников, недобросовестных предпринимателей, помогать в разрешении гражданских споров.

Ведущий — Петр Борисович Шелищ, председатель Союза потребителей России, член Общественной палаты.

Смотреть передачу

Последние новости

  

Последнее на форуме

  
18.08.2017, 17:09
Светлана Мя →  Возврат денег за не оказанные услуги фитнес клубом "Зебра"
Дорогие форумчане, пострадавшие, как и я от ООО "Зебра на Торпедо"!

Я юрист и знаю как нужно возвращать наши деньги. Вы можете обратиться в суд, и даже выиграете его. Но вы должны понимать, что ООО "Зебра на ТТорпедо", это юридическое лицо с уставны...
16.08.2017, 13:23
remonttehnikysc →  Меня обманула компания по ремонту ноутбуков
все-таки ноутбук отремонтировал здесь http://braun-ukraine.com.ua/remont-noutbukov/
08.08.2017, 23:48
Ermalnik →  Отказ интернет магазина возвращать деньги за пересылку наложенным платежем
О много полезной информации. А то всякие случаи бывают. Хотя стараюсь только на проверенных магазинах покупать крупный товар, чтобы деньги не потерять. А то думаю у многих подобные ситуации бывают.
Кстати как совет вот неплохой магазин http://brandius...
08.08.2017, 17:41
remonttehnikysc →  Где быстро и недорого?
Где можно быстро починить утюг? не греет совсем...
04.08.2017, 23:12
Flen →  Отказали в возврате
Добрый день! 16 июля 2017 года в магазине Ugg на Киевской купила туфли, вчера заметила на одной из них дырку и сразу повезла сдавать. В магазине мне отказали в возврате (хотя они на гарантии до 16 августа), так как я не подписывала их стандартную форму...